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樊笑英:以總量控制促進礦業轉型升級

來源:中國國土資源報 日期:2017年12月8日 17:34
黨的十九大報告提出,必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針,形成節約資源和保護環境的空間格局。當前,我國礦業開發與生態環境保護矛盾凸顯,尤其是生態紅線的劃定,礦業生產環境成本大幅提高,保護性特定礦種管理面臨諸多問題。對此,必須加強供給側改革,以總量控制促進礦業產業結構升級,推進礦產資源開采保護性制度建設,有效促進優勢礦產資源保護。
礦產資源開采的保護性制度及其成效
國土資源部近年來制定了各項法律規章加強礦產資源保護。
加強礦業權管理,從源頭控制。從1999年4月開始的隨后幾年,國土資源部陸續出臺多項管理文件暫停受理鎢、銻和稀土礦探礦權和采礦權,至今沒有放開。2009年開始開展礦業權清理工作,通過資源整合使礦業權向大型企業集中,目前稀土行業形成六大集團,千噸以上鎢礦企業17家,有效提升了產業科技水平和市場競爭力。同時,通過專項整治,對無證、越界等非法礦業活動進行了嚴厲打擊。通過收緊礦業權,從源頭上有效遏制了無序開采亂象,礦業秩序得到大大改觀。
實行總量控制政策,管好開采與生產。國土資源部從2002年開始先后對鎢礦、稀土、銻礦實行開采總量控制。政策實施前,稀土礦山生產呈持續增長,1990年~2005年間礦山產量增長率為14.1%。2006年實施總量控制后,才轉入下降通道。銻礦山1981年~2007年,銻精礦產量年增長率7.4%,2009年以后大幅下降。2010年,工業和信息化部開始實行“指令性生產計劃”管理,2015年改為“生產總量控制指標”管理,對企業加工生產總量進行控制。
實行出口配額管理。國家從1998年開始對部分礦產品實施出口配額制度,規定企業年度出口量不得超過其擁有的配額數量。出口配額限制,對于源頭調控保護性礦種資源開采、規范礦產品出口、抑制資源低價賤賣起到了一定作用。2014年,在世貿組織裁定下我國取消了出口配額制度,改為出口備案制度。
推進資源整合和專項整治。國土資源部不斷加強和完善保護性開采的特定礦種的勘查開采管理。2011年,國家頒布《關于促進稀土行業健康可持續發展的若干意見》,實施了環保準入、淘汰落后產能、稀土專用增值稅發票等一系列管理制度,連續幾年開展稀土開采、生產、環保、打擊走私等專項整治行動,使稀土違法得到有效遏制。通過資源整合,礦業權清理整頓,產能向大型企業集中,礦業秩序大大改善,產能集中度大大提高。
保護性開采特定礦種管理面臨諸多問題
礦業權管理收緊影響礦業市場長遠發展,多年暫停受理鎢、稀土等保護性礦種勘查開采權許可證申請,在生產中出現許多實際問題。比如:在原有采礦權范圍內新增資源量、擴邊新增資源量或者找到非探礦權證礦種等,均面臨探采礦業權的變更登記、探轉采是否招拍掛等實際問題,均無法辦理相關手續。少數地方以探代采、以多金屬礦或假借其他礦種名義開采,以及礦山實施技改擴大產能,以資源綜合利用名義擴大產能等,這些違法違規行為增多,大多數處于監管盲區。
同時,保護性開采特定礦種總量控制存在監管盲區。總體來看,通過總量控制,主采礦開采總量基本得到有效控制,但市場實際消費的礦產資源量還是超出開采總量控制額度。其中的差額來源,一部分是綜合利用超出的部分,還有一部分是非法開采、多金屬名義開采等途徑流入市場的部分。由不同部門分別下達開采總量指標和生產總量指標,造成生產總量指標與開采權許可證核定的開采規模往往不一致,企業必然就高不就低,這導致對超指標生產無法處罰,不利于指標管理,也造成監管困難。
此外,保護性開采特定礦種的環境成本差別增大。近年來,正規生產企業、大型國有礦山在環保設施投入、技術改造方面投入比較大,而民營企業、小型礦山以及非法盜采者在這方面的投入很少,礦產品價格具有明顯優勢,對礦產品市場產生比較大的影響,導致礦產品價格在低位徘徊,正規企業利潤空間下降甚至虧本經營。
以供給側改革推進礦業產業結構調整
筆者認為,結構調整是資源保護的關鍵。礦業權管理、總量控制都是從礦業開發的源頭入手進行管理,雖然取得一定效果,但卻存在與終端消費市場不一致的問題。從目前礦產品消費流向來看,鎢、稀土等礦產資源均以國內消費為主。但是,低端產能大、高端產品研發不足,產品結構初中級水平占比高、高附加值產品少,是我國礦業加工冶煉領域的主要問題。消耗高于總量控制指標的礦產資源,卻以生產中低端產品為主,在造成產能閑置的同時,也一定程度上刺激了源頭開采。開采強度過大,儲采比下降,會使我們失去資源優勢。因此,源頭管理還需要配合中下游企業的產業結構調整,以較少原料生產高附加值產品。
對此,有必要加強供給側改革,通過總量控制促進產業結構調整。建議通過指標內礦石原料的流向調控,來抑制中低端產品產能,鼓勵和保障高端產能,逐步實現優勝劣汰,優化產業結構。建議從對中下游冶煉加工企業生產的產品進行分類定級入手,核定不同級別產品產能,將開采總量有效應用到中高端生產加工企業。中低端產品加工作為高端產品的前端生產,盡可能為國內高端生產提供供給,而非大量出口獲得較低收益。利用總量指標流向調控,促使礦業中下游低端、中小企業轉型升級,支持大中型企業、高技術產品加工企業發展,淘汰落后產能,優化產業結構和培育具有國際競爭力的大型礦企,使優勢礦產、戰略性礦產的地位不僅僅體現在資源本身儲量上,更要體現在終端產品供應上。
同時,還應該加大科技創新力度,提高礦產品科技含量。我國是礦產品出口貿易第一大國。但從出口產品特點看,中低端產品占比較大,高附加值高技術含量產品較少。我國供應全球80%以上的鎢原料,但高端裝備制造業用硬質合金仍需大量進口。要改變貿易產品結構,必須盡快進行產業結構調整,并控制出口產品類型等級,提高出口產品的技術標準。
在此基礎上,有必要建立資源儲備制度。建議在加強礦業權管理和總量控制的同時,進行保護性開采特定礦產資源礦產地和礦產品儲備。這是確保優勢礦產資源長期可持續發展的重要舉措,要盡快出臺相關細則,有效落實。
(作者單位:國土資源部咨詢研究中心)

所屬類別: 行業綜述

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